数据权属界定面临的问题困境与破解思路

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数据权属界定面临的问题困境与破解思路

何波

中国信息通信研究院，北京 100191

 摘要：随着数据成为关键生产要素，如何界定数据权属成为各方高度关注的重要问题。首先分析数据权属界定不明带来的国家、企业和个人层面诸多亟待解决的问题，包括国家数据主权和数字治理的挑战，企业数据集中和无序竞争难题，以及个人数据保护问题；然后指出数据权属界定也面临理论和实践的双重困境；最后提出在坚持发展和规范并重、严守个人信息保护底线以及分级分类等原则的基础上，持续完善法律制度设计，尝试设立“基础数据”管理制度，分类探索数据权属划分规则；强化行政监管措施，提高数据处理透明度和个人信息保护力度；积极发挥技术手段作用，推动破解数据权属困境。

关键词：数据 ; 权属 ; 分级分类 ; 法律路径

论文引用格式：

何波. 数据权属界定面临的问题困境与破解思路[J]. 大数据, 2021, 7(4): 3-13.

HE B. Issues faced by the determination of data ownership and solutions[J]. Big Data Research, 2021, 7(4): 3-13.

1 引言

数据权属问题也被描述为数据确权或数据产权问题，其核心宗旨是针对不同来源的数据，厘清各数据主体之间错综复杂的权利关系，通过法律制度等方式明确数据产权的归属。当前，数据在经济社会发展中的价值和作用持续提升，可驱动经济转型升级，已经成为推动经济社会高质量发展的重要资产。但与此同时，在数据收集、存储、使用、加工、传输、提供、公开等环节中，数据权属尚未有清晰的界定，这严重制约着与数据相关的产业的健康持续发展。数据权属界定不明不仅带来了数字治理、数据集中、用户个人数据保护等方面的问题，也成为困扰国内外学术界和实务界的难题。有学者甚至指出 ，数据权属及其分配规则不清已成为数字经济发展的最大制度障碍。例如，申卫星认为，数据财产权的不确定状态将对数字经济的发展产生严重的负面影响。在一定程度上，厘清数据权属也被实务界视为解决数据流通使用环节中的权利关系、保障数据交易合法性、规范大数据应用秩序等的先决条件。例如在2015—2016年，全国各地共有数十家大数据交易中心成立，但自2017年以后，各地新增的大数据交易中心很少，其中一个重要原因就是数据确权、数据交易等机制的设计方面存在立法空白。

随着数据成为具有基础性和战略性地位的新型生产要素，数据权属问题也引起了国家和有关监管部门的高度重视。2019年10月，十九届四中全会首次提出将数据作为生产要素，按贡献参与收益分配。2020年5月，中共中央、国务院发布的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》明确了数据作为生产要素的地位，并提出完善数据权属界定、开放共享、交易流通等标准和措施，发挥社会数据资源价值。2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》公布，进一步提出要建立健全数据产权交易和行业自律机制，培育规范的数据交易平台和市场主体。近年来，我国立法部门也积极推动探索建立完善的数据产权制度，例如《民法典》总则编明确了数据是一种财产权益，《数据安全法》规定国家保护个人、组织与数据有关的权益。但受限于数据权属问题的复杂性，相关制度建设推进缓慢，如何进行数据权属界定、培育发展数据要素市场已成为我国数字经济发展中亟须解决的重要基础性问题。

2 数据权属界定有待解决的3层问题

目前，数据权属界定不清带来了诸多问题和挑战，归纳起来主要包括3个层面，即国家层面的数据主权和数字治理问题、企业层面的数据共享和竞争问题，以及用户层面的个人数据保护问题。

2.1 国家层面：数据主权和数字治理问题

从国家层面来看，数据权属首先涉及的是一国数据主权问题。数据主权是国家数据权属在对外活动中的具体体现，一般认为，数据主权是指国家对其政权管辖地域内的数据享有的管理控制、开发利用和安全保护的权力。数据一旦产生，在网络上传播和复制的成本极低，各国既希望数据能重复再利用，充分释放其内在价值，又担心其他国家采集和利用本国数据威胁本国产业发展和国家安全等，由此引发了数据主权问题。随着大规模数据监控、数据泄露、数据跨境调取执法等事件频繁曝出，数据主权的问题得到国际社会越来越多的关注和重视。例如，在美国政府与微软公司关于爱尔兰数据中心数据索取权的案件中，爱尔兰政府提交“法庭之友”时强调，爱尔兰的数据主权不应受到侵犯，美国应当通过国际条约和国际合作来获取存储于爱尔兰境内的数据。我国于2016年11月通过的《网络安全法》明确提出了“维护网络空间主权”；2021年6月通过的《数据安全法》明确规定，在中华人民共和国境外开展数据处理活动，损害中