野生动物保护法治省思
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本文转载自2020年3月3日微信公众号“瞭望”（ID：OutlookWeekly1981），刊于《瞭望》2020年第9期。
野生动物怎么禁
文丨《瞭望》新闻周刊记者张程程 詹奕嘉 王成
2月24日，全面禁食野生动物，取得实质性进展。十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（以下简称“决定”），在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物的制度。
科学把握全面禁食的边界
就全面禁止食用野生动物，北京师范大学生命科学学院教授张立指出，“禁止”针对的是以食用为目的，并未排除以科研、药用、展示等为目的的利用。“全面”有三层含义：
指国家保护的“有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物”以及其他陆生野生动物，包括人工繁育、人工饲养的陆生野生动物；
指生产经营者、消费者以及为其提供便利的组织和个人均不能为，否则都要承担法律责任；
对从生产到消费的全环节进行打击，包括猎捕、人工繁育、出售、购买、利用、进出口、携带、寄递、运输、贮藏以及发布广告、提供交易平台及场所等行为。
多位受访专家表示，正确理解全面禁食野生动物，需要把握好以下几点：
鱼类等水生野生动物不列入禁食范围。中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻说，大部分水产品离人类亲缘关系远、不存在安全问题。世界动物保护协会高级科学顾问孙全辉说，人工繁育的野生动物通常不包括养殖的鱼类、贝类和甲壳类等，人工养殖的海洋动物一般被当作水产品来管理。
捕捞鱼类等天然渔业资源是一种重要的农业生产方式，也是国际通行做法。中国渔业协会2019年发布的统计公报显示，2018年我国渔业就业人口为1878.68万人，海洋捕捞和养殖产值超过5800亿元，淡水捕捞和养殖产值超过6350亿元。华东政法大学法律学院教授金可可表示，水生野生动物资源的开发利用，涉及渔民的生存利益与国家食品供应安全，渔业法等已作了规范。
我国野生动物驯养繁殖产业规模亦不小。张立等专家估算，在我国以供应食品、毛皮、药用原料、科学试验材料等为目的的人工繁育野生动物种类约100种，养殖企业及养殖户50万家（户），从业人员超过100万人，年产值约500亿元。
在朱启臻看来，人工繁育的野生动物只要有成熟的繁殖技术、明确的种源来源、固定的养殖场所、严格的检疫标准和规范的经营程序，就应纳入家禽家畜管理范围。
此外，兔、鸽等一些动物的人工养殖利用时间长、技术成熟，所形成的产值、从业人员具有一定规模，有些在脱贫攻坚中发挥着重要作用。这些列入畜牧法规定的“畜禽遗传资源目录”的动物，也属于家畜家禽，对其养殖利用包括食用等，适用畜牧法的规定进行管理，并进行严格检疫。
受访专家认为，决定对全面禁食野生动物所作规定，既贯彻体现了全面、从严禁食野生动物的精神，又从实际出发，不致对非食用性利用野生动物、家畜家禽业规范发展带来大的影响。
严厉打击非法野味产业
“2020年1月23日，凌晨，河麂子，又是一车，欢迎订货！”在一个名为“养殖珍禽和种植水产交易服务”的社交媒体账号发布的视频中，河麂（国家二级保护动物）蜷缩在铁笼里。发布者称，这一批有100多只。
在该发布者的其他视频里可以看到：破旧的院子里，宰杀不断进行，成堆的动物尸体露天摆放，地上全是血和毛……其兜售的野生动物，包括野猪、鹿、大雁、河麂、鳄鱼等，并强调“活杀”“新鲜”“纯野生”，吸引野味食客下单。
疫情发生以来，社会各界广泛关注滥食野生动物的突出问题及其对公共卫生安全构成的巨大隐患。然而，仍有人顶风作案，贩卖、食用野味。
1月28日，湖南省永州市祁阳县森林公安民警根据相关线索，对上述窝点进行突击检查，现场查获大量野生动物活体、冻体。涉案物品及当事人张某被公安机关控制。
受访专家提出，全面禁止食用野生动物，必须同时全面禁止以食用为目的的野生动物交易及相关行为和活动，包括有形市场、网络交易、黑市交易、走私贩卖等各种非法野生动物交易行为和活动，斩断非法野生动物交易利益链条。
当前，野生动物非法交易仍在一些地方存在，野味产业规模庞大。
2月20日，广东省广州市花都区人民检察院就被告人陈某某涉嫌构成非法收购、出售珍贵、濒危野生动物罪一案依法提起公诉。据了解，2019年3月3日，被告人陈某某居间介绍同案人杨某某购买走私穿山甲（死体）747公斤。同年4月，被告人陈某某等人在国外购入穿山甲（死体）一批，走私回国内。6月24日，该批穿山甲（死体）刚刚运至花都区即被公安机关查获，现场起获穿山甲（死体）483只。
为全面禁止非法野生动物交易，决定明确规定，严格禁止凡野生动物保护法和其他有关法律明确禁止猎捕、交易、运输的野生动物，全面禁止以食用为目的的猎捕、交易、运输在野外环境自然生长繁殖的陆生野生动物的行为。
受访法学专家指出，决定具有法律效力。保证决定有效实施，各级政府及其有关部门应采取必要措施，依据决定和有关法律，制定、调整相关名录和配套规定，细化落实各项要求。
“一些地方执法部门睁一只眼闭一只眼的不作为、怠作为现象，是野生动物交易屡禁不止的重要原因。”上海社会科学院法学所研究员刘长秋说。
受访专家建议，进一步健全执法管理体制，明确执法责任主体，落实执法管理责任，加强协调配合，加大监督检查和责任追究力度，严格查处违反决定和有关法律法规的行为。对违法经营场所和违法经营者，依法予以取缔或者查封、关闭。
期待下一步修法形成协同合力
疫情发生以来，一些地方相继出台关于禁食野生动物等的地方性法规。
2月11日，广东省通过相关决定，严禁农贸市场、餐饮单位、商场超市、电商平台等场所开展野生动物交易、消费活动；
2月14日，天津市通过首部规定禁止食用野生动物的省级地方性法规；
2月18日，福建省出台相关决定。“决定体现了以法治形式禁食野味的鲜明导向，是对1993年制定出台的福建省野生动物保护法实施办法的补充和完善。”福建省人大常委会法制工作委员会副主任徐华说。
受访专家表示，下一步，要从源头上有力防范和打击非法野生动物交易、滥食野生动物行为，必须加快相关法律法规的修改完善。
“希望此次野生动物保护法修法，是一个整体性修法。”张立说，以上位法野生动物保护法作为起点，对其他涉及野生动物保护的法律法规、部门规章、地方性法规等渐次推进修改工作。并在野生动物保护法修改通过后，及时完善配套实施条例，从中央到地方调整相应的条例和规范。
同时，张立建议，可充分发挥全国418家自然教育类机构力量，强化野生动物保护的宣传教育，移风易俗、改变滥食野生动物陋习，养成科学健康文明的生活方式。
▲ 全面禁止 商海春图
野生动物保护法治省思
文丨于文轩 作者为中国法学会环境资源法学研究会副会长，中国政法大学环境资源法研究所所长、教授
2月24日，十三届全国人大常委会第十六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定（下文简称“决定”）。决定在野生动物保护法的基础上，以全面禁止食用野生动物为导向，扩大法律调整范围，确立了全面禁止食用野生动物的制度，打击非法野生动物市场和贸易。
我国目前形成了以野生动物保护法为核心，以陆生野生动物保护实施条例、水生野生动物保护实施条例、《国家重点保护野生动物驯养繁殖许可证管理办法》等法规和规章为补充的野生动物保护法律体系，为我国野生动物保护和管理提供了重要的法律依据。
非法猎捕、杀害、利用野生动物，轻则面临行政处罚，重则可能触犯刑法。刑法规定的“非法猎捕、杀害珍贵、濒危野生动物罪”“非法收购、运输、出售珍贵、濒危野生动物及其制品罪”“非法狩猎罪”，以及相关的司法解释，都对此作出了相关规定。
但是，在现实中，非法利用野生动物仍屡禁不止，并产生严重后果。
此次新冠肺炎疫情与17年前的非典疫情都起因于野生动物的不当利用。这提醒我们，从公共健康保障角度讲，不当利用野生动物的巨大风险及其导致大规模疫病传播的可能性需要得到社会各界的足够重视。
非法利用野生动物现象仍然存在，既有执法不力的因素，也有立法本身的原因。后者应引起更高程度的重视。这其中，保护范围过窄，人工繁育制度不完善，名录制度不健全，关于禁止滥食野生动物的规定模糊不清，以及管理体制方面的问题，都亟待在进一步修改野生动物保护法过程中进行解决。
突破“三有”标准 扩大保护范围
野生动物同时具有生态属性和资源属性。20世纪80年代，我国在制定野生动物保护法时，更多地强调野生动物的资源属性，侧重对作为资源的野生动物的利用。
随着野生动物保护的必要性与紧迫性日益凸显，2016年修订的野生动物保护法在立法目的中删除了野生动物利用方面的内容，确立了保护优先、规范利用、严格管理的原则，从猎捕、交易、利用、运输、食用野生动物等各个环节作出了规定。明确“保护野生动物，拯救珍贵、濒危野生动物，维护生物多样性和生态平衡，推进生态文明建设”。这在立法理念上与环境保护领域的基本法——环境保护法确立的环境保护应当坚持保护优先原则一脉相承。
修改后的法律在野生动物保护方面发挥了重要的作用。但在保护范围上，野生动物保护法将保护范围限定为珍贵、濒危的陆生、水生野生动物，以及有重要生态、科学、社会价值的陆生野生动物。这使得大量的非珍贵濒危、非“重点”保护的野生动物难以得到应有的保护。
在进一步修法过程中，应重视非珍稀、非“重点”野生动物的生态价值，实行“一般保护与重点保护相结合”的原则，将野生动物的生态价值作为确定法律保护范围的基本依据，以生物多样性保护为主旨，对野生动物提供普遍保护，推动生态系统整体保护法制的完善。通过突破“三有”保护标准，扩大保护范围，从而更为有效地保护野生动物，同时有助于避免因野生动物的不当利用导致的大规模疫病传播等问题。
加强规范人工繁育野生动物
理论上讲，科学合理的人工繁育可以扩大野生动物物种种群数量，起到保护目的。然而，由于对以商业利用为目的的人工繁育活动规制不足，野生动物利用仍存乱象。
在现实中，对野生动物制品的非理性需求与消费，使得商业利用人工繁育野生动物可能获取高额利润，甚至使得商业利用成为人工繁育野生动物的最重要动因。这在很大程度上与野生动物保护法的立法目的相悖。
进一步修改野生动物保护法的过程中，可从生态系统保护、物种保护和生物遗传资源保护等角度，对人工繁育野生动物活动加强规范，进行区分目的的全方位管理。
目前，我国主要依托重点保护野生动物保护名录制度，同时辅以其他措施，开展野生动物利用管理。
建立重点保护野生动物名录的动态调整机制是一条可行的出路，也是在目前野生动物管理框架下效率较高的解决方案。
科学合理的调整机制尤为关键。在进行调整时，可以主要根据生物多样性保护的需求，充分考虑生态系统、物种和生物遗传资源等方面的因素，基于现有的制度资源，如野生动物保护法第十条规定的定期评估机制，缩短评估周期，丰富评估内容，将评估结果作为调整名录的重要考虑因素。
另外，需将目前国家林业草原主管部门和农业农村主管部门分别制定的野生动物保护名录进行整合，在此基础上制定统一的国家保护野生动物名录，并对名录适时调整。
形成野生动物管理的有效合力
长久以来，猎奇、炫耀和并不科学的营养观，助长了一些人食用野生动物。再加之商业利益的裹挟，实践中，有效保护野生动物难度较大。
为此，制定禁止食用野生动物的专门规定，充分考虑生物多样性保护和公共健康安全等因素，划定一条明确的禁食“红线”，方可遏制乱象，实现野生动物的有效保护。
此次通过的“决定”，确立了全面禁止食用野生动物的制度，有助于依法革除滥食野生动物陋习。这也为进一步修改野生动物保护法在禁止滥食方面的规定打下了基础。
在管理体制层面，我国目前野生动物管理主要涉及林业草原、农业农村、市场监管、卫生健康、公安等部门，这些部门的职责存在一定的交叉、重叠甚至冲突。有些主管部门存在监督与管理职能合一的情形，出现了既做运动员又做裁判员的情况，影响法律的有效实施。
建议将制定政策与立法的管理职能与督促政策与立法落实的监督职能相分离，厘清有关部门在野生动物管理中的职责，加强有关部门在立法和执法中的协同配合，同时注重应急制度的严格落实和社会公众的有序参与。唯有如此，方可形成有效合力，推动野生动物管理工作有效展开。
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